Análisis de las políticas esenciales para enfrentar la desigualdad
Las fórmulas para enfrentar la desigualdad económica no son ningún misterio. Existen dos maneras de hacer que el sistema económico funcione para las grandes mayorías. Por un lado, interviniendo en la forma en que se producen el ingreso, la riqueza y las capacidades; o bien,
una vez producidas, aplicar políticas que garanticen un reparto más justo de ellas: la llamada redistribución.
La principal política de distribución es la política de empleo. Para redistribuir la más efectiva es la política fiscal; tanto por el lado impositivo, recaudando de los más tienen, como del lado del gasto público, invirtiendo en servicios públicos que aseguren igualdad de oportunidades
como son las políticas de educación, salud, protección social o vivienda.
A continuación, se analizan brevemente los efectos de las políticas desarrolladas y su capacidad para reducir la desigualdad y la pobreza en el país.
Política de Empleo
El modelo económico dominicano tiene dificultades para generar empleo. Los sectores que más aportan al crecimiento son aquellos que menos empleo generan como el sector de telecomunicaciones, el de finanzas, el de seguros o el de manufacturas que ha ido reduciendo su aporte al empleo total desde el 2000 al 2016.
La mayor parte del empleo se genera en el sector informal el cual tiene muy poco valor agregado al crecimiento económico. El 62% del empleo adicional creado de 2000 a 2016 se creó en ramas que tienen una informalidad promedio de 79% con un aporte al aumento del PIB del 29%6
.
El aporte al empleo total del turismo se ha estancado y las manufacturas no ha hecho más de disminuir desde el 2000. Estos dos sectores han sido clave y han recibido de manera determinante el impulso desde los gobiernos y, pese a que ya llevan años dando señales de la necesidad de reconversión, se siguen impulsando con las mismas estrategias desde el Estado.
Los salarios son muy bajos y han sido la variable de ajuste a las crisis macroeconómicas e incluso a una mal llamada competitividad. Tras la crisis del 2004, el país tardó 9 años en recuperar la capacidad de compra del salario mínimo real a niveles del 2000. Desde 2013 se ha
ido incrementando el salario mínimo real, lo cual es positivo, pero muy insuficiente aún, ya que:
? Según CEPAL basado en cifras oficiales, en 2017 el 16% de las personas ocupadas en el país está en situación de pobreza y el 5.7% de pobreza extrema7
. Es decir, tener un empleo no necesariamente te saca de pobre.
6 Ceara Hatton, M., 2018 «La paradoja del crecimiento económico: el empleo y la informalidad en la República Dominicana (1960-2016)» en «La informalidad en la República Dominicana» PCMM 2018 7 CepalStat
7
? El 72% de las personas que cotizan a la seguridad social tiene un salario mensual inferior a 20,000 pesos y el 53% menos a 15,000 pesos8
. Es importante tomar en cuenta que quienes cotizan a la seguridad social son empleados/as formales y por lo tanto tienen ingresos superiores a los informales que son en realidad la mayoría de la población trabajadora en el país.
Las diferencias de género son muy importantes, según los datos de la Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo (ENFT) 2016:
? La participación de las mujeres en el mercado laboral remunerado es de solo un 47% mientras que en los hombres llega a un 69%.
? La tasa de desocupación es un 20% en las mujeres y un 8% en los hombres
? El 75% de la población joven, entre 15 y 34 años, que se encontraba sin estudio y sin trabajo, eran mujeres.
? El salario promedio de las mujeres es un 18% menor que el de los hombres9.
Estas brechas de género ameritan de políticas públicas específicas para reducirlas. Estas políticas deben tomar en cuenta la necesidad del reparto de las tareas de cuidado no remunerado que significan un importante techo de cristal a la hora de incorporarse al trabajo remunerado
en igualdad de condiciones.
Las mujeres dominicanas, en promedio, están dedicando 31.2 horas a la semana a trabajo no remunerado; en cambio los hombres solo trabajan 9.6 horas en labores no remuneradas. La diferencia de 21.6 horas es una evidencia de las grandes desigualdades de género, en desventaja para las mujeres, en el desempeño de tareas que se realizan sin paga y sin reconocimiento social y limitando su independencia económica10.
Se hace necesario revisar el modelo económico e impulsar sectores que sean capaces de generar más empleo, de mayor calidad y con mayor competitividad evitando la dependencia de incentivos tributarios. Se hace necesario impulsar políticas de empleo y política social que
consigan enfrentar las extremas desigualdades de género.
Política tributaria
La República Dominicana recauda poco, según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), en 2016, era el tercer país que menos recaudaba con respecto a su PIB en América Latina y el Caribe. Esto limita la capacidad del Estado para el desarrollo
de políticas públicas suficientes para los retos que enfrenta su población.
El pacto fiscal que ordena desarrollar la Ley de la Estrategia Nacional de Desarrollo para enfrentar este reto se debió convocar en 2015 pero, el retraso de los acuerdos en el pacto 8 TSS 2018 «Boletín estadístico TSS 2018»
https://www.tss.gob.do/transparencia/assets/boletin_estadistico1a12_2018.pdf
9 ENFT 2016
10 ONE y MM 2018, Trabajo no remunerado en República Dominicana: un análisis a partir de los datos del Módulo de Uso del Tiempo de la ENHOGAR 2016
8eléctrico y los escándalos de corrupción en el país han minado la confianza necesaria para poder desarrollar el pacto y este nunca ha sido convocado.
Los esfuerzos mostrados por la Dirección general de Impuestos Internos (DGII) en la lucha contra la evasión fiscal son justos y necesarios, pero no suficientes.
Es necesario revisar la legislación para buscar nuevas fuentes de ingresos que provengan de aquellos que pueden aportar más, es decir hagan de la política tributaria una política redistributiva.
Los impuestos que impulsan la redistribución de los ingresos, como son el impuesto sobre la renta, la riqueza o el patrimonio solo explican un 34.6% de la recaudación11. Se depende en un 58% de impuestos al consumo, los cuales no discriminan por el ingreso del consumidor y por
lo tanto significan una carga muy pesada para los estratos más pobres y limitan la capacidad del sistema tributario de reducir la desigualdad.
Mientras tanto, no se exploran las vías para conseguir tasar de forma más efectiva los ingresos de las personas más ricas de la sociedad. Según CEPAL, gracias a los agujeros que deja el sistema, el 10% más rico de la población solo paga una tasa efectiva sobre su renta de un 2.5%12
cuando cualquier maestra se le retiene, antes de cobrar, un 15%, un 20% o un 25% (dependiendo de su ingreso).Tampoco se habla de la posibilidad de crear impuestos a las grandes riquezas, los cuales tienen una importante capacidad de recaudación afectando a muy pocas personas.
Otro asunto a evaluar son las exenciones que reciben las empresas en el país. República Dominicana está avanzando de manera firme en realizar análisis de costo beneficio de los incentivos a empresas, para evaluar el impacto real que tienen en la sociedad.
El monto de impuestos exonerado a grandes empresas es alto y es importante saber si en contrapartida dejan los beneficios suficientes.
Con el dinero que se exonera a las empresas del pago solo del impuesto sobre la renta13 cada año en la República Dominicana se podrían construir 120.000 viviendas sociales14.
Según un estudio encargado por el Ministerio de Hacienda al Banco Mundial15, el país deja de recaudar un 1% del PIB por las exenciones en el impuesto sobre la renta a empresas. Las empresas ubicadas en zonas económicas especiales (ZEE), más conocidas como Zonas
Francas, son unas de las principales receptoras de los incentivos tributarios. «Las empresas de las ZEE crearon 14,000 puestos dentro de estas zonas, en comparación con los 4,500 que se generaron fuera, una relación de 3 a 1 en 2015. Sin 11 DGII 2018 «Sistema Tributario de la República Dominicana» 12 CEPAL 2017 p.47. «Panorama Fiscal para América Latina y el Caribe 2017»
https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/41044/10/S1700069_es.pdf
13 Reciben exoneraciones en muchos otros impuestos. 14 Oxfam, informe Democracias capturadas (2018). 15 Banco Mundial 2018 http://documentos.bancomundial.org/curated/es/481411518538354879/pdf/ACS22697-
WP-SPANISH-P160296-PUBLIC.pdf
http://www.hacienda.gob.do/wp-content/uploads/2018/10/Incentivos_Tributarios.pdf
9embargo, cada empleo creado dentro de las ZEE cuesta cinco veces más, en términos de ingresos que se dejan de percibir, que cada empleo creado en virtud del régimen impositivo estándar, lo que despierta serias dudas sobre la eficacia en función de los costos de los gastos fiscales de las ZEE.»
Este estudio muestra también que el dinero que el Estado deja de percibir en impuestos por cada empleo creado es 10 veces superior al ingreso que recibe cada trabajador contratado. «Cada empleo creado trae consigo un costo fiscal enorme que solo contribuye a socavar la capacidad del Gobierno para financiar servicios sociales e inversiones extremadamente necesarios».
Los estudios sobre los incentivos tributarios al sector turismo también arrojan resultados decepcionantes «con una pérdida de ingresos acumulada de más de 20 mil millones de pesos, los incentivos tributarios para la industria turística no generaron un impacto económico
positivo sino una pérdida significativa de eficiencia. Invertir en infraestructura pública sería un instrumento fiscal más rentable para que el gobierno apoye el turismo y el crecimiento económico en general»16.
.
Con estos resultados, lo normal sería que el Gobierno revisara esas exenciones, ya que parece que están dejando mayor costo que beneficios al país, pero lamentablemente, muchos de estos incentivos se acuerdan fuera del debate público, facilitando negociaciones y presiones entre
élites económicas y políticas que pueden no tomar en cuenta el interés colectivo.
Si mejorara la recaudación de los impuestos a la renta la riqueza y el patrimonio se tendrían más recursos aportados por las más altas rentas para invertir en políticas públicas necesarias e incluso, tal vez se podrían bajar las tasas de los impuestos al consumo o proteger algunos
productos de la canasta básica que actualmente pagan ITBIS, lo cual tendría un impacto directo en la mejora de los hogares más pobres.
Mucho aún por hacer para que la política tributaria sea un instrumento que ayude a reducir la pobreza y la desigualdad.
Inversión pública para los sectores sociales, ni suficiente ni eficiente El conjunto de la política fiscal es relevante para efectos de impacto en pobreza y desigualdad. Ante la regresividad de los sistemas impositivos, es el gasto público el que puede compensar el aumento de pobreza monetaria que generan los impuestos al consumo.
Cuando hablamos de gasto público, hablamos de políticas públicas y de Derechos Humanos. La educación, la salud y la protección social o la vivienda son fundamentales para reducir la desigualdad y la pobreza. Un análisis reciente de 13 países en desarrollo (9 de ellos latinoamericanos) mostraba que el gasto en educación y salud era responsable del 69% de la reducción total de la desigualdad17.
16 https://www.un.org/esa/ffd/wp-content/uploads/2018/02/tax-incentives_eng.pdf 17 N. Lustig. (2015). The Redistributive Impact of Government Spending on Education and Health, Evidence from 13 Developing Countries in the Commitment to Equity Project, op cit
10
Los sistemas públicos son esenciales para asegurar iguales oportunidades a toda la población, pero más aún a las mujeres que son las que suelen cargar con el trabajo de cuidado cuando los sistemas públicos no funcionan.
Los aumentos en la inversión en educación de los últimos años o el programa de estancias infantiles o la tanda extendida en las escuelas son iniciativas que se deben valorar y mejorar. Ambas aportarán en el tiempo a mejoras en los resultados educativos, la reducción de la pobreza y la desigualdad, así como a la reducción de la desigualdad de género y el reparto de
las tareas de cuidado.
Pese a esto, el reto es mayúsculo en cantidad y en calidad cuando hablamos de derechos socio económicos, y sobre todo totalmente lejos de lo esperado dado el crecimiento económico del país.
República Dominicana, pese al demandado aumento de la inversión en educación al 4% del PIB, todavía destina la mitad de lo se destina en promedio en América Latina y el Caribe a inversión social.
Mientras el promedio de América Latina y el Caribe es alrededor de 16% del PIB, en República Dominicana, el país que más crece de la región, es de un 8% del PIB, la mitad. Mucho camino por recorrer en este sentido y por supuesto vinculado a también a imperiosa necesidad de reducir enfrentar la corrupción y recuperar la confianza para poder impulsar el debate alrededor de una mayor recaudación.
La baja y mala inversión tienen consecuencias nefastas en la calidad de vida de las personas:
? República Dominicana ocupa el último lugar en todas las mediciones de aprendizaje de sus estudiantes tanto en la región Latinoamericana (Llece 2013) como a nivel mundial (Pisa 2015). El 71% de los estudiantes en 2015 obtuvieron un bajo rendimiento en Ciencias, Matemáticas y Lectura, se quemaron. Gran parte de nuestros estudiantes en 6to de primaria no son capaces de entender lo que leen. Según los resultados de las pruebas PISA. El nivel socioeconómico de la familia determina los resultados en aprendizaje, es decir la acción estatal no consigue garantizar la igualdad de oportunidades18.
? Según los datos publicados en el Mapa Interactivo de Desarrollo Humano las tasas de mortalidad infantil y materna a nivel nacional no solo no se han reducido, sino que han aumentado en promedio nacional. La mortalidad infantil, niños que no sobreviven al primer año de vida por 1,000 nacidos pasa de 15.3 en 2010 a ser 15.7 e 201619.
? Según SISDOM, en el país que más crece de América Latina solo el 81% de los hogares tiene acceso a agua potable o dentro de su vivienda o en su patio. En 2010 este indicador era de 78.3% de los hogares, es decir casi está estancado.
Estas deficiencias tienen que ver con los sistemas de gestión, la calidad de los y las profesionales a cargo, pero también el malgasto de los recursos públicos que no se invierten en 18 OCDE 2016 «PiSA 2015 resultados clave» https://www.oecd.org/pisa/pisa-2015-results-in-focus-ESP.pdf 19 PNUD 2019 «Mapa Interactivo de desarrollo Humano»
http://www.do.undp.org/content/dominican_republic/es/home/ourwork/humandevelopment/successstories
/mapa-interactivo-de-desarrollo-humano-de-rd/
11
la garantía de derechos sino con objetivos políticos y en otros casos buscando el beneficio individual.
Diferentes estimaciones se han hecho sobre este problema. A nivel internacional, el Fondo Monetario Internacional (FMI) estimaba para el año 2016 que la corrupción tenía un costo a escala mundial que oscilaba entre 1.5 y 2 billones de dólares, y equivalía al 2% del PIB.
Desde Oxfam se publicó el año pasado una estimación 2.5% del PIB anual, alrededor de 90,000 millones de pesos de malgasto de recursos públicos en el país en corrupción, botellas, instituciones que sobran, subsidios ineficientes o uso clientelar y político de los recursos que
deberían estar ahí para garantizar derechos que le están siendo negados a la ciudadanía.
Le demos una cifra u otra es imposible negar que es uno de los principales obstáculos para la lucha contra la pobreza y la desigualdad es el mal uso de los recursos públicos con fines políticos y en corrupción.
En resumen
En definitiva, pese a ciertas mejoras en los últimos años, el bienestar de la población en República Dominicana no se corresponde a su crecimiento económico, la extrema desigualdad que se vive en el país no hace necesario sobredimensionarla. Esta desigualdad es el resultado
de un modelo económico que no distribuye y unas políticas públicas ineficaces en el mejor de los casos. En otros casos su diseño e implementación están hechos para garantizar privilegios a algunos mientras la mayoría de la población queda excluida de los frutos del desarrollo.
Es urgente poner al Estado en su conjunto a trabajar por el bien común y no al servicio de élites económicas y políticas.
2019-06-21 11:50:24
