“Una Visión de solución a la situación eléctrica*
de la República Dominicana”
Antonio Isa Conde
Sres. Directores y Miembros de la Cámara Americana de Comercio aquí presentes; distinguidos panelistas e invitados, amigos todos.
Agradezco al Consejo Directivo y al Comité de Energía de esta prestigiosa Cámara por concederme el honor de invitarme a compartir con todos ustedes mis ideas sobre un problema tan importante para el destino económico y social de nuestro país.
Sin energía no hay desarrollo, visto no sólo desde el punto del crecimiento económico y la competitividad, sino desde el ser humano, su presente, su futuro, su calidad de vida.
El consumo de energía eléctrica es uno de los índices que se toman en cuenta para medir el desarrollo humano. Uno de los aspectos que puede explicar la dicotomía entre las tasas de crecimiento económico que ha tenido el país en los últimos 50 años y nuestros bajos índices de desarrollo humano ha sido, en gran medida, la nefasta influencia del ineficiente sector eléctrico, ya no solo por el efecto que produce esa deficiencia a nivel de la productividad de las empresas y al ingreso de los trabajadores y que nos ata a un sistema de competitividad fundamentado en bajos salarios, utilización irracional de los recursos naturales, etc., sino por la cantidad de recursos que tiene que distraer el Estado a contrapelo de la inversión en salud y en educación, para mantener ese sector funcionando.
La necesidad de salir de este círculo vicioso de ineficiencia, que gravita tan negativamente sobre nuestro desarrollo, se hace más imperioso en estos momentos de profundas transformaciones en el campo económico mundial, que ha traído como consecuencia la apertura de nuestro mercado y su inclusión en un régimen de globalización e hiper-competencia, donde lo que se discutirá será, no solo si podremos insertarnos en los mercados internacionales en alguna actividad socialmente relevante, sino la capacidad de los productores nacionales de competir en el mercado interno.
Estos productores necesitarán, para sobrevivir, mejorar a toda costa sus niveles de eficiencia y de competitividad fundamentados en la innovación y en la tecnología, de manera que nuestras ventajas comparativas se conviertan en competitivas.
Para lograr este objetivo es primordial contar con un sector eléctrico eficiente, capaz de ofrecer un servicio confiable, que no requiera, como hoy día, que el Estado tenga que subsidiarlo con más recursos de los que destina a la educación y a la salud.
Es inconcebible que en la República Dominicana las políticas públicas no hayan podido asegurar el cumplimiento de objetivos mínimos que aseguren la marcha del sector eléctrico, y mucho menos cualquier plan de desarrollo a mediano y largo plazo. En ese contexto, uno tiene que preguntarse: ¿Qué ha ocurrido? ¿Es que no hay solución para este problema?
La experiencia histórica muestra que sí, que se puede lograr, que hay caminos para garantizar que el problema sea enfrentado con la propiedad debida.
UN INTENTO DE SOLUCION VALIDO
Uno de los pasos más importantes que se dio en este sentido fue la reforma del sector eléctrico, que se inició a finales de los años 90, la que, si bien es cierto que dejó algunos frutos, no se le dio tiempo, seguimiento, ni se profundizó en los niveles en que fue concebida.
Esa reforma iniciada a raíz de la promulgación de la Ley 141-97 de Reforma de las Empresas Públicas perseguía, entre otras cosas, incorporar recursos frescos al sector provenientes de empresas con amplia experiencia en mercados semejantes al nuestro, para poder hacer las inversiones necesarias para su recuperación.
Tal objetivo se alcanzó, ya que, a consecuencia directa del proceso de capitalización el sector eléctrico aumentó su capacidad de potencia en una 1,000 MW y redujo sus pérdidas de 45.3% en el 2000 a 34.9% en el 2002, aunque luego de que se estatizaron las Distribuidoras Edenorte y Edesur, las pérdidas del sector han vuelto a subir y llegan en este momento a cerca de 44%.
La experiencia nos indica que, en ningún escenario, el servicio de energía eléctrica estatizado ha sido capaz de financiar sus operaciones y mucho menos sus inversiones; y fue esta razón, y no otra, el motivo por el que en la reforma se eligió el modelo de capitalización.
Y es que, sencillamente, no teníamos alternativas, ya que la CDE no era sujeto de crédito, estaba colapsada, no había forma de que pudiera seguir operando, el parque de generación cada día era más deficiente, sobre todo después que se tuvo que acudir a la práctica de contratar a costos ineficientes a los IPPS, buscando muchas veces soluciones rápidas y no soluciones eficientes, para no hablar de las indebidas.
Soy de los que piensan que hay que retomar el camino de la reforma, completar lo que se inició en el año 1997, tomando las experiencias aprendidas que permitan mejorar lo realizado; por eso, no se sorprenda nadie si lo que voy a expresar en esta exposición y mi visión sobre las cosas que se pueden hacer, está impregnada de esta concepción; aunque sí puedo asegurarles que mis ideas no son producto de una postura filosófica, sino fruto de lo que mi experiencia y el sentido común me indican.
Despolitizar el problema eléctrico
Mientras la deficiencia y los problemas del sector eléctrico no dan tregua, se hace más patente la incapacidad de los principales agentes del sector para enfrentarlo y buscar soluciones.
La discusión alrededor de las últimas propuestas para buscar una solución integral al problema, refleja lo que realmente está ocurriendo: desconfianza por un lado e incapacidad de enfrentar el tema de manera objetiva por parte de los actores oficiales, especialmente la Administración de la CDEE.
La politiquería y el afán de manejar el tema en función de sus propios intereses permean y corrompen sus propuestas, impidiendo que se llegue a soluciones equilibradas y armónicas, por lo que, en vez de consenso, genera enfrentamientos, antagonismos, ambiciones y muy poco espíritu constructivo.
Y es lógico que esto ocurra, porque en un conflicto de esta naturaleza nadie puede ser juez y parte. Hay que buscar a toda costa que las propuestas sean despolitizadas para que los agentes se puedan sentar a negociar con menos prejuicio, y las actitudes defensivas den paso a actitudes constructivas donde cada subsector, sin dejar de defender su legítimo interés, pueda hacerlo desde una óptica a más largo plazo, con una visión que tenga como norte la sostenibilidad del sector, el desarrollo del mercado y el bienestar general. Hoy en día esto es imposible, dada la inseguridad en que se desenvuelve la actividad, que obliga a los agentes del sector a poner en primer plano el día a día.
A nivel del discurso, se podría pensar que se está de acuerdo en cuanto a la adopción de un plan integral para enfrentar el problema, pero cuando se va a los hechos nos damos cuenta del abismo conceptual que separa a los que buscan y necesitan soluciones y quienes han politizado el tema. Para los primeros, las soluciones son simples:
- Fortalecer los instrumentos jurídicos e institucionales que permitan ofrecer un mejor servicio para toda la población, a partir de una mejora en el cobro de la energía servida, disminuir las pérdidas no técnicas y combatir el fraude.
Paralelamente ofrecerle al consumidor pruebas que estimulen su confianza en que podrá disponer de instrumentos que evitarían los abusos que se cometa contra él, fortaleciendo la función normativa de la Superintendencia de Electricidad y procurando que el Estado separe sus funciones de accionista de la de responsable del diseño de políticas y ente regulador; funciones estas que deben estar bien definidas y diferenciadas para evitar conflictos de intereses.
En todo caso, debemos tener en cuenta que el apego a estos principios debe conducir a una estructura más justa y equitativa.
- Diseñar un plan a mediano y largo plazo que garantice la profundización de la reforma del sector eléctrico, mediante propuestas que permitan que las distribuidoras Edenorte y Edesur vuelvan bajo la administración privada, y que se constituyan las empresas de transmisión y generación hidroeléctrica con la autonomía debida, desterrando para siempre de estas empresas el lastre del clientelismo y la ineficiencia evidente hoy día en el incremento de la nómina y los gastos de subcontratación de servicios de la CDEE, Edenorte y Edesur.
Solo mediante un plan de esa naturaleza se podrían obtener los recursos financieros frescos para que:
Las distribuidoras puedan, entre otras cosas, instalar nuevos y más sofisticados medidores, rediseñar las líneas de distribución de bajo voltaje en procura de evitar las conexiones ilegales y eficientizar el servicio. También, corregir las anomalías técnicas de los equipos. Sobre estos factores ha habido intentos de mejoría, pero no se han hecho con la propiedad debida.
Pudiera contemplarse además, elaborar un Plan que permita al Estado Dominicano desapoderarse de la administración que realiza la CDEE de contratos de venta de energía, transfiriéndolos a las empresas distribuidoras mediante un proyecto que viabilice en términos económicos ese tipo de negociación.
Ese plan, además, debería hacer posible la obtención de los recursos necesarios para que la empresa de transmisión pueda ejecutar sus proyectos de inversión estimado en más de 100 millones de pesos anuales durante los próximos seis años. Y, asimismo, la hidroeléctrica ejecutar el suyo estimado en más de 200 millones anuales en ese mismo periodo.
Este sería un momento oportuno para hacerlo, aprovechando las condiciones favorables de los mercados financieros internacionales; partiendo de un estudio bien elaborado y una metodología que garantice la transparencia y probidad del proceso. Podría servir de referencia el modelo establecido en la Ley de Reforma de la Empresa Pública (141-97).
- Se deberán renegociar los contratos del Acuerdo de Madrid. Renegociación que no se ha podido llevar a cabo, casualmente, porque no se ha hecho sobre la base de un plan general, sino aisladamente.
Ninguna empresa que tuviera los contratos amarrados en la forma que los tienen los generadores que se benefician del Acuerdo de Madrid los van a renegociar sino se les presenta un plan que garantice la sostenibilidad del sector en términos generales y que no se incrementaran las deudas por venta de energía servida, contraídas por la CDEE y las distribuidoras, que merman dramáticamente su capacidad financiera y limitan su desarrollo.
Se dirá que en adición a lo anterior, para este tipo de renegociación se requiere recursos, pero eso se puede manejar, ya que el estado es dueño de un patrimonio considerable en acciones, que podrían negociarse para cubrir las deudas y cualquier compensación que se requiera para la renegociación de los contratos. Esto podría hacerse manteniendo intacta la capacidad de voto en las decisiones de las Asambleas y de los Consejos de Administración de las empresas capitalizadas, mediante una modificación de los contratos de administración y en los estatutos sociales de las empresas capitalizadas. En los demás casos, las soluciones también pueden ser encontradas partiendo de la buena fe de las partes y el interés común de alcanzar soluciones definitivas.
Aunque debemos estar claros que el principal objetivo de esta renegociación debe ser el restituir la utilidad del mercado Spot en el menor tiempo posible, teniendo en cuenta lo que esto puede significar a mediano plazo en la estructura de los precios; aunque debemos de estar conscientes de que, la reducción inmediata no sería significativa, ya que el ahorro de costos que pudiera resultar en una reducción de la tarifa o del subsidio no está en los costos de generación, sino en los costos de distribución que significan los altos niveles de pérdidas.
Asimismo, es indiscutible que el suministro es en función de ingresos de las empresas. Si los ingresos no cubren los costos no es posible tener energía de calidad 24 horas al día; si los ingresos no cubren los costos más una reserva para expansión no será posible autofinanciar la expansión e incrementar la eficiencia del sector sin apoyo financiero del Estado.
En esta realidad el Estado se ve obligado a apoyar nuevas expansiones mediante nuevos contratos IPPS (que no están acordes con la Ley y la eficiencia que buscaba la reforma). La posibilidad de obtener precios menores en el mediano y largo plazo genera pues un mayor costo financiero a un Estado que tiene una deuda social enorme y que en su discurso lucha por reducir los subsidios al sector.
Lo que debemos perseguir es el desarrollo de un plan del sector eléctrico que abarque un periodo no menor de diez (10) años, con la participación decidida del sector privado, donde no se comprometa el Estado ni con garantías, ni con contratos. Limitando su papel a la creación del ambiente favorable para que las inversiones se realicen y velando por el cumplimiento de las normativas y fortaleciendo su capacidad reguladora.
Paralelamente, debe desarrollarse un plan de reducción del subsidio, manejándolo en forma selectiva y poner en marcha un proyecto de comunicación para que la población entienda que los sectores de más bajos recursos son los mayores perjudicados en los subsidios generalizados y son los que los pagan, no solamente de manera directa sino a consecuencia del efecto pernicioso que produce la disminución del gasto público especialmente en salud y educación.
Cada uno de los nueves millones de dominicanos debería saber o debería de estar consciente que hoy en día, la energía que se suministra le cuesta mucho más en términos reales que si pagara su factura de electricidad completa a su costos verdaderos.
Si todos los dominicanos estuviéramos conscientes de ello, sería más fácil alcanzar lo ideal para todos, que sería:
- Que pudiéramos contar con energía de calidad 24 horas al día a un menor costo que el actual.
- Que el Gobierno limitara los montos de subsidios a una tarifa social focalizada acorde con la realidad financiera del Estado que sea económica y socialmente sostenible, (según los expertos no más de $180 millones/año incluyendo el consumo del gobierno) y que implementara una política de eficiencia energética para reducir su propio consumo.
- Asimismo, dentro de este escenario ideal, las empresas eléctricas operarían en un sector estable, con reglas claras y precios fijados de acuerdo al mercado, con lo cual sus riesgos comerciales disminuirían al igual que los precios de transferencia a lo largo de la cadena de costos, lo que podría reflejarse en una reducción del precio final al consumidor.
Es importante en este sentido señalar que según el proyecto NRECA/USAID el 50% de los dominicanos que viven en zonas rurales del país y que todavía no tienen acceso a la electricidad están dispuestos a pagar RD$108.50 al mes (US$3.19) para recibir sólo iluminación.
A lo que no está dispuesto nadie es a seguir pagando por un servicio malo la factura que otro consume y, adicionalmente, los impuestos para pagar el subsidio. Yo les confieso que con gusto ayudaría a pagar la factura del que no puede hacerlo en Gualey o Simón Bolívar, pero me indigna pagar la del que vive en una torre de la Anacaona, o la del dueño del colmadón que genera recursos suficientes para pagar su factura o la banca de apuesta de un barrio carenciado cuyo propietario no tiene idea de cómo viven los moradores de esa zona marginal, y todavía más, la del industrial que amparado en esa estafa me hace además competencia desleal.
Por ello, es vital profundizar la campaña contra el fraude eléctrico y comprometer a las comunidades en la lucha contra este flagelo, así como, apoyar iniciativas como las que lleva a cabo el Foro Eléctrico, un espacio plural, democrático, participativo que busca elaborar propuestas consensuadas que nos ayuden a salir de este atolladero.
Solamente a través de un proceso de concienciación ciudadana sobre la responsabilidad compartida de todos los que vivimos en el país, y de volver a retomar el camino de la reforma, sin politiquería, será que podremos enfrentar los problemas del sector eléctrico, que a fin de cuenta, son los problemas de todos.
Como señalamos, para recorrer este camino hay que dar el primer paso, y el primer paso es despolitizar las propuestas y el liderazgo del equipo de negociación del gobierno, ya que de lo contrario seguirán contaminado con sus intereses las propuestas, haciendo imposible la solución satisfactoria de un problema que tiene en ascuas a la sociedad dominicana, que limita su capacidad de desarrollo y que lamentablemente profundiza los niveles de pobreza de la mayor parte de la población.
Por lo que sería conveniente:
- Nombrar un Consejo formado por ejecutivos y tecnólogos de alto nivel, no comprometidos políticamente, que tengan poder sobre las empresas para que, teniendo la credibilidad necesaria y las facultades propias para ello, diseñen y ejecuten el Plan.
- Nombrar consejos de directores y gerentes de las empresas de igual características de las anteriores, que sean compromisarios en la ejecución de este proyecto.
- Utilizar métodos transparentes en la conducción del proceso; pero sobre todo desaprender, olvidarnos de hacer las cosas como las hemos estado haciendo, innovar en ideas, en instrumentos y en protagonistas.
A dónde queremos llegar
- Hacer que se entienda que la electricidad, no obstante ser un servicio público, no es una mercancía política, sino un negocio de recuperación de costos para obtener resultados y actuar en función de eso.
- Lograr condiciones definidas de tarifa, subsidio de pérdidas, eficiencia de cobro y comercialización de las distribuidoras para mejorar la situación financiera del sector. Teniendo como objetivo el que las pérdidas sean menores al 10% de la energía producida.
- Contar con empresas generadoras, distribuidoras, hidráulicas y de transmisión fuertes e independientes y con capacidad de endeudamiento en mercados financieros para poder llevar a delante sus planes de expansión y garantizar la sostenibilidad del mercado.
- Crear las condiciones de mercado que permitan ir aumentando la generación hasta lograr una cobertura total de la demanda, estimulando la instalación de unidades eficientes en función de los recursos disponibles.
- Fortalecer la institucionalidad jurídica del sector y la capacidad reguladora del estado, como garantía del respeto a las reglas de juego y mantener en justo equilibro los intereses de los distintos agentes que participan en el sector, al igual que entre ellos mismos y los consumidores.
Conclusión
Estos son algunos enunciados, sin muchas pretensiones, de mi visión de cómo abordar el tema y los objetivos que debemos proponernos.
Estoy seguro que en este auditorio hay técnicos que pueden enfocar este tema con más propiedad académica que yo, entre ellos algunos que me acompañaron y suplieron mis carencias en el proceso de reforma de las empresas públicas.
Lo que he pretendido con estas palabras es expresarles mi profunda convicción de que el problema eléctrico se puede resolver y que para hacerlo, lo primero es despolitizar el tema y lograr que el Gobierno y los agentes involucrados le lleven un mensaje claro a la población, de su disposición de resolver el problema con hechos y no simples palabras. Y que nos dispongamos con firmeza a realizar esfuerzos, en todos los niveles de la sociedad para combatir el flagelo que significa el fraude eléctrico.
Asimismo, he querido hacer un llamado a los productores de energía, para que entiendan que sus posibilidades de crecimiento dependerán de la estabilidad del mercado; que vean al consumidor como sus socios, que apuesten al crecimiento del producto y no al beneficio a corto plazo, y que todos los dominicanos no importa en que litoral político, económico y social se encuentren, asumamos el compromiso de enfocar este problema sin mezquindades, con una visión de futuro.
Estoy convencido de que un país más equitativo y con menos exclusiones puede ser construido con la intervención y participación de todos y que desde el sector eléctrico e industrial debemos esforzarnos por ser parte de la solución, no del problema.
Hagásmolo pues, para nuestro propio beneficio y el de las generaciones que nos sucederán.
*Exposición del Dr. Antonio Isa Conde, en el Desayuno de la Cámara Americana de Comercio de la República Dominicana, 21 de noviembre de 2006.
2006-11-24 14:10:00
