Por Miguel Collado Di Franco
La misión del FMI deja interrogantes sobre la reforma tributaria
Como es costumbre cada año, una misión del Fondo Monetario Internacional estuvo de visita en el país realizando consultas. El pasado jueves 24 de julio, el personal técnico de la misión publicó su declaración con las “conclusiones preliminares” de la consulta del Artículo IV correspondiente a este año 2024.
Un mes antes, el 24 de junio, miembros de la misión que visitó el país publicaron un artículo titulado La reforma fiscal puede ayudar a la República Dominicana a captar más inversión. Publicaciones de este tipo es lo que suele conocerse como un artículo de endoso de la política que piensa aplicar un país determinado.
Ambos documentos dejan dudas sobre cuál será el futuro de la reforma fiscal anunciada por las autoridades. La manera de plantear la reforma tributaria abre interrogantes para las familias y empresas del país; que son quienes tendrían que pagar con sus recursos las modificaciones tributarias recomendadas por los técnicos del FMI.
Esas dudas se añaden al ambiente de incertidumbre en el cual se encuentran los agentes económicos desde hace varios meses. Se ha anunciado la inminencia de una reforma; el FMI señala a las autoridades cuál debería ser la meta de incremento de recaudación y algunos principios para lograr esos nuevos ingresos. Sin embargo, la comunicación de los detalles queda ausente. Permanecen muchas interrogantes abiertas. En consecuencia, queda planteada la labor de tratar de descifrar los dos documentos.
En tal sentido, el propósito de este artículo es tratar de establecer los puntos que deberían aclararse por la incertidumbre que podrían estar generando en los ciudadanos, y en los agentes económicos externos que miran al país como un destino de negocios.
Para iniciar, en la declaración del artículo IV se establece que “resulta imperiosa una reforma fiscal integral que eleve de forma duradera los ingresos fiscales mediante una ampliación de la base tributaria y la eliminación de exenciones […]. El artículo del 24 de junio es más explícito en ese propósito: “Los ingresos tributarios están limitados por el alto nivel de exenciones y un elevado umbral sobre el cual se aplica el impuesto sobre la renta de las personas físicas[1].”
Lo anterior, debe ponerse en el contexto de que los miembros de la misión recomiendan “un aumento permanente de los ingresos tributarios de por lo menos del 2 por ciento del PIB […]”.
Con una modificación de este tipo no sería mucho lo que las autoridades podrían recaudar del “por lo menos 2% del PIB”. Según las cifras oficiales, citadas por el FMI, las exenciones de ISR a las personas físicas representan el 0.076% del PIB[2]. Teniendo en cuenta que la anterior medida, por su impacto sobre los hogares, promovería transacciones informales, queda lejos llegar a la meta establecida. Salvo que el objetivo sea incrementar el tramo más alto del impuesto sobre la renta. En tal caso, la elusión sería el otro incentivo que se estaría promoviendo.
Es decir, es importante aclararle a las familias qué porcentaje de los dos puntos de presión tributaria provendrían de: 1) la inclusión de nuevas personas a tributar al tramo primero que es de 15% y, 2) cómo se subirían los demás tramos que en la actualidad tienen tasas de 20% y 25%.
Los perceptores más altos de ingresos son los que tienen más incentivo a eludir. Esos son los que se encuentran en el tramo de la tasa de 25%. Pasa en todos los países donde se implementan reformas ortodoxas que no van en línea con la formación de ahorros e inversión, aumento de la producción, creación de empleo e incremento de los ingresos reales.
Como el impuesto sobre la renta a personas físicas tiene una base tan baja, según los cálculos oficiales que usa el FMI, y sus efectos sobre los agentes económicos serían contraproducentes y tendrían incentivos adicionales a evitar la tributación, queda pensar que el principal objetivo de los funcionarios de FMI es que las autoridades se enfoquen en el ITBIS. La principal exención o, en el lenguaje de las autoridades, gasto tributario.
Las exenciones totales del ITBIS, o IVA, para el 2024 fueron estimadas en 1.6% del PIB. Esta es una base mucho más amplia que la del ISR a las personas físicas. En consecuencia, puede inferirse que la reforma aconsejada por el organismo multilateral va en la dirección de llegar al 2% del PIB por la vía de ampliar la base de bienes y servicios exentos del ITBIS. Siempre asumiendo que usan los cálculos del gasto tributario oficial, que están calculados a las tasas actuales de 18% y 16%.
Las familias querrían saber si el consejo que da el FMI es que se haga una ampliación a una de las tasas actuales; es decir, al 18% o al 16%. Si las autoridades llegaran a expandir las bases a cualquiera de esas dos tasas, que son muy superiores a la tasa efectiva actual, que no llega al 10%, y superior al 12.5% que es el promedio para las economías de Centroamérica, necesitarían empezar a comunicar desde ahora cómo esto impactará a los hogares.
El análisis planteado en los documentos del FMI se limita a eliminar exenciones en cuanto a la parte impositiva, aunque sí recomienda la mejora en la eficiencia recaudatoria. Es decir, se plantea un enfoque fiscalista para obtener más dinero de los contribuyentes y no para corregir las distorsiones que se han introducido desde la reforma de 1992, cuando se creó el Código Tributario. El enfoque no está dirigido a incrementar el ahorro, la inversión, la productividad, a que se creen mayores empleos productivos y a que aumente el ingreso real de los dominicanos. Es decir, una transformación tributaria, como hemos planteado desde el CREES.
Las personas saben que los impuestos se pagan con ingresos que se destinan al ahorro o al consumo. Hasta ahora, interpretando los consejos de la misión del FMI, podemos deducir que habrá menos ingresos para los hogares vía la ampliación de la base y aumento de tasas del ISR a las personas físicas. La misma deducción la hacen las familias y que, en consecuencia, los hogares tendrán menos ingresos para consumir y para ahorrar.
Las empresas, no solo los hogares, querrían saber cuáles son los bienes y servicios exentos que serían incluidos en la base del ITBIS o IVA; les interesaría conocer qué aconseja el FMI y que decidirán las autoridades. Cualquier decisión, como bien lo comprenden, les afectará su rentabilidad y, por tanto, su capacidad de poder producir más.
Los técnicos del FMI, y las autoridades, conocen el concepto de incidencia tributaria. Saben, en consecuencia, que un aumento de la base del ITBIS impactará a los productores. Productores, en sentido amplio, son todos los que intervienen en la producción de un bien o servicio; quienes aportan a que el proceso productivo se lleve a efecto. Productores son: los proveedores de materias primas, los suplidores de maquinarias, los contratistas de las empresas, entre otros. Vía la incidencia tributaria, por menores ventas ante una ampliación de la base del ITBIS, verán sus rentas disminuir, sus ganancias.
El consumo disminuye, en consecuencia, la demanda de quienes intervienen en los procesos productivos se reduce. Por ende, un impuesto al consumo tiene un efecto igual, aunque no de la misma magnitud, que un impuesto sobre la renta. El impacto es reducir las ganancias que podrían ser usadas para expandir la producción, para poder invertir mayor capital que eleve la productividad de los empleados y para contratar más personal.
Por vía de consecuencia, el más perjudicado será el trabajador. Menos ingresos por el impuesto sobre la renta y menos oportunidades de ver sus ingresos aumentar debido a la menor productividad de las empresas como consecuencia del incremento del ITBIS.
Asumiendo, como expresamos al inicio, que el documento del 24 de junio es un apoyo o respaldo a la política de las autoridades, y una guía condensada de la reforma, suponemos que estas están interesadas en obtener los dos puntos de presión tributaria que recomiendan los técnicos del FMI. De ser así, y con incentivos mayores a la evasión, la informalidad y la elusión; y con un impacto negativo sobre la productividad; tendrán que continuar tratando de obtener su meta de recaudación por otras vías; no solo las anteriores.
En las conclusiones del artículo IV de la pasada semana, los miembros de la misión mencionan la elaboración de un marco costo/beneficio para evaluar las exenciones tributarias. En el artículo de endoso expresan “racionalizar los incentivos y las exenciones fiscales”. Entendemos que en ambos documentos se refieren a las exenciones y exoneraciones a las que pueden acogerse empresas de determinadas industrias por medio de las diferentes leyes creadas para este propósito.
Es decir, el consejo no parece ser crear reformas que no hagan necesario que los inversionistas demanden alguna ley especial para poder invertir en República Dominicana. Eso sería lo aconsejable y en ese sentido entendemos que debería encaminarse un conjunto coherente de reformas: una tributaria de menores tasas y menos figuras impositivas, como la propuesta por el CREES; una laboral con costos laborales no salariales más bajos; eliminar las trabas burocráticas; reducir los costos de energía (electricidad e hidrocarburos); avanzar más en la seguridad jurídica; revisar por qué la estructura del mercado de transporte mantiene poca competencia y altas tarifas; entre otras.
En vista de que no se aconseja crear condiciones tributarias favorables en todo el país y para cualquier inversionista, sin importar tipo de industria, parece que la intención no es crear un clima de negocios para que, por medio de la competitividad tributaria, se generen más inversiones de capital local e internacional. Como los documentos no hacen recomendaciones de reducir tasas impositivas y simplificar el régimen de tributación, queda la pregunta de si es que la recomendación es que continúen los regímenes particulares y, en cada uno, determinar, quienes serán los ganadores y los perdedores. Esta es una duda adicional que le queda a los agentes económicos.
En vista de que las exenciones y exoneraciones no serían eliminadas, solo revisadas caso por caso, ¿es una recomendación de los técnicos que se incremente la tasa del impuesto sobre la renta a las corporaciones no acogidas a regímenes de los llamados “de incentivos tributarios”? Es decir, ¿recomiendan subir la tasa del ISR corporativo por encima del 27%? Esta es una duda que queda pendiente de ser aclarada, sobre todo que esa tasa es muy alta en comparación con estándares internacionales de competitividad tributaria y muy alejada de la tasa efectiva de tributación actual.
Con el análisis de estos tres elementos, las cifras no permiten llegar a los dos puntos de presión tributaria que sugiere el FMI. Queda, pues, aclarar qué otros tributos se crearían o cuáles tasas serían incrementadas. Esa es una respuesta muy importante para aclarar las dudas y la incertidumbre entre agentes económicos dejada por la misión del FMI.
Hasta ahora hemos tratado los impuestos, una de las partes de la reforma fiscal. En el documento del 24 de junio, el FMI expresa que el aumento de por lo menos 2% del PIB en recaudaciones “permitiría un incremento sostenible del gasto público productivo relacionado a la inversión pública y a gastos sociales […]. Es decir, no se plantea una consolidación fiscal con los nuevos ingresos que estiman podrían recaudar las autoridades. Dicho de otra forma, los hogares y empresas harán un sacrificio para que el dinero sea empleado en más gasto público. El FMI no sugiere austeridad para que los ingresos nuevos reduzcan el ritmo de endeudamiento.
En ese sentido, el FMI sí recomienda la reducción de las pérdidas de la distribución eléctrica. Una recomendación que misión tras misión viene haciendo el organismo desde hace años. Tocaría a las autoridades informar de forma clara, ya que la comunicación es fundamental en los procesos de reformas estructurales, en qué horizonte de tiempo planean disminuir las transferencias a las EDE que para 2024 superaría el 1.1% del PIB.
En el documento de artículo IV los miembros de la misión sí mencionan la consolidación fiscal. En ese documento la plantean como un objetivo, aunque también estimulan aumentar el gasto público. No queda claro de qué forma se lograría esa consolidación. En este sentido, la Ley de Responsabilidad Fiscal de las Instituciones Estatales, recién aprobada, carece de la rigurosidad de otras legislaciones internacionales. Su única regla fiscal, en el Artículo 5, es de gasto, y puede ser alterada en caso de un cambio estructural en el esquema impositivo. Es decir, si se hace una reforma tributaria la misma podría ser usada, como indica el texto, para variar la regla.
El objetivo de deuda, que no es una regla, sería cumplido en el año 2035. Entendemos que la sociedad quisiera saber los fundamentos del optimismo del FMI ante un objetivo que implica disminuir toda la deuda del estado dominicano, incluyendo reducir los pasivos del Banco Central. Es importante aclarar que la reducción planteada no es, necesariamente en términos absolutos, sino como un porcentaje del PIB. Es decir, el ritmo de endeudamiento podría seguir creciendo en términos nominales.
El FMI expresa optimismo con respecto al “compromiso de las autoridades de destinar más recursos a agilizar la recapitalización del Banco Central con el fin de reforzar su autonomía.” Reducir la deuda del Banco Central debe estar entre las prioridades de cualquier administración. En ese sentido existe un consenso en la sociedad.
La aclaración pertinente es por qué aconsejar medidas tributarias con impactos negativos sobre hogares y empresas, recomendar aumentar el gasto público, apoyar una ley de responsabilidad fiscal con debilidades, y en cuyo diseño el mismo FMI intervino, y mostrarse optimista con la asignación de recursos que harían las autoridades para reducir la deuda del Banco Central. Es decir, cualquier ciudadano que saque cuentas quedaría con dudas sobre la combinación de recetas y de objetivos planteados.
Entendemos que diseñar políticas tributarias no es una tarea fácil. Desde el CREES lo sabemos, por lo que hemos invertido muchos años a la preparación de la propuesta de reforma tributaria que se encuentra a disposición de las autoridades y de toda la sociedad, y que busca corregir distorsiones sobre las decisiones de los agentes económicos sobre el ahorro, la inversión, la producción y la expansión del empleo, introducidas en legislaciones tributarias anteriores.
Sin embargo, las tareas difíciles no se tornan más sencillas vinculando a organismos multilaterales al diseño de políticas. El caso de Colombia evidencia que, aunque se escuche a las multilaterales, las decisiones de políticas deben ser adoptadas con precaución, luego de un buen diseño.
En la declaración de la misión del artículo IV de 2019 de Colombia, el FMI recomendaba un objetivo de recaudo tributario de mediano plazo de 2-3 por ciento del PIB. Las recomendaciones eran similares a las que han hecho para República Dominicana[3]: “Las medidas incluirían una simplificación tributaria, como, por ejemplo, la eliminación de muchos de los regímenes preferenciales para las sociedades; una ampliación de la base de las personas naturales obligadas a declarar renta e IVA […][4].
En la declaración al término de la misión sobre la Consulta del Artículo IV de 2020, la misión insistió en la misma meta de ingresos tributarios de 2-3% del PIB[5].
La misión del 2021 recomendaba un aumento de 2 puntos porcentuales en la declaración del artículo IV[6]. El presidente Duque llevó a cabo una reforma en 2021. Siguiendo las recomendaciones del FMI, la reforma estaba diseñada para recaudar 2 puntos porcentuales del PIB. Al final, la reforma que pudo ser implementada incrementó las recaudaciones entre 2021 y 2022 en 0.5 puntos del PIB, de acuerdo con la OCDE[7].
Nada sorprendente para una reforma que penalizaba a familias y empresas, y consistente con experiencias internacionales. En tal sentido, es oportuno recordar que la ley 253-12 Sobre el Fortalecimiento de la Capacidad Recaudatoria del Estado para la Sostenibilidad Fiscal y el Desarrollo Sostenible, fue ese el monto que recaudó cuando se implementó en nuestro país: medio punto de presión tributaria.
En el informe del artículo IV de febrero de 2022, la misión del FMI recomendaba a las autoridades de Colombia un aumento de 1-1.5 puntos del PIB[8]. En 2022 el presidente Petro llevó a efecto una reforma. Para 2025, el mismo presidente Petro planea otra reforma tributaria. Las modificaciones tributarias, que partieron de principios similares a los recomendados por la misión del FMI para República Dominicana en sus documentos del 24 de junio y del 24 de julio, no dieron los resultados previstos en Colombia.
Es importante, en consecuencia vernos en el espejo del país de América del Sur. En Colombia, las dos últimas administraciones han tenido que hacer reformas de manera consecutiva en búsqueda de la meta recomendada por el FMI. De llevarse a efecto en nuestro país una reforma que parta de la receta del FMI, es lógico que la sociedad se pregunte cuál es el riesgo de otra reforma en poco tiempo. ¿Cuándo se estaría planteando la necesidad de más recaudaciones vía impuestos? ¿En dos años? En Colombia la responsabilidad recayó sobre dos administraciones consecutivas. En el caso dominicano, que se torne evidente la necesidad de una siguiente modificación impositiva podría recaer sobre la misma administración que implementará esta reforma tributaria.
Las autoridades dominicanas tienen una oportunidad histórica de hacer una transformación tributaria que perdure y que aporte como resultados lo que toda reforma bien diseñada debería lograr: mayor ahorro, inversiones que agreguen más valor, incrementos de producción, más y mejores empleos productivos, y aumento de los ingresos reales para las familias. El conjunto de las reformas de los años 1990 dio esos resultados, lideradas por la arancelaria y la tributaria.
Ante la oportunidad que se presenta en este momento, las circunstancias señalan que la prudencia es necesaria antes de implementar las recetas sobre reformas tributarias de las multilaterales. Sobre todo si se toma en consideración que las consecuencias no las sufre el personal de estos organismos: recaen sobre ciudadanos y gobernantes de los países a los cuales aconsejan.
[1] Énfasis nuestro.
[2] Fuente: MINISTERIO DE HACIENDA DE LA REPÚBLICA DOMINICANA, GASTO TRIBUTARIO EN REPÚBLICA DOMINICANA Estimación para el Presupuesto General del Estado (PGE) correspondiente al período fiscal del año 2023-2024. Recuperado el 26/07/2024 de: https://www.digepres.gob.do/wp-content/uploads/2023/09/6.-Gasto-Tributario-2024-Definitivo.pdf
[3] Colombia: Declaración al término de la misión sobre la Consulta del Artículo IV de 2019, recuperado el 28/07/2024 de: https://www.imf.org/es/News/Articles/2019/03/08/mcs030819-colombia-staff-concluding-statement-of-the-2019-article-iv-mission
[4] Énfasis nuestro.
[5] Colombia: Declaración al término de la misión sobre la Consulta del Artículo IV de 2020, recuperado el 28/07/2024 de: https://www.imf.org/es/News/Articles/2020/02/21/mcs-022120-colombia-staff-concluding-statement-of-the-2020-article-iv-mission
[6] Colombia: Declaración al término de la misión sobre la Consulta del Artículo IV de 2021, recuperado el 28/07/2024 de: https://www.imf.org/es/News/Articles/2021/02/12/mcs021221-colombia-staff-concluding-statement-of-the-2021-article-iv-mission
[7] Estadísticas tributarias en América Latina y el Caribe 2024 – Colombia. Recuperado el 28/07/2024 de: https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/topics/policy-sub-issues/global-tax-revenues/estadisticas-tributarias-america-latina-caribe-colombia.pdf
[8] Colombia: Declaración al término de la misión sobre la Consulta del Artículo IV de 2022, recuperado el 28/07/2024 de: https://www.imf.org/es/News/Articles/2022/02/15/colombia-staff-concluding-statement-of-the-2022-article-iv-mision
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